@misc{17988,
  author = {Magne J{\o}rgensen and Jo Hannay and Casper Lassenius and Bertha Ngejera and Jose Pat{\'o}n-Romero},
  title = {Effektiv oppstart av smidig IT-utvikling},
  abstract = {Det overordnede form{\r a}let med forskningen beskrevet i denne rapporten er {\r a} gi evidensbaserte r{\r a}d til en mer effektiv oppstartsfase ved bruk av smidige metoder for IT-utvikling av nye produkter og tjenester i offentlig sektor.[1] Med bruk av smidige metoder menes her bruk av praksiser og organisering som f{\o}lger de smidige prinsippene, hyppige leveranser med mulighet for underveisl{\ae}ring, samt fleksibilitet i leveranseomfang.For {\r a} oppn{\r a} dette form{\r a}let fors{\o}ker vi i denne rapporten {\r a} besvare forskningssp{\o}rsm{\r a}lene:Hva gj{\o}res i oppstartsfasen av smidig IT-utvikling av nye produkter og tjenester? Hva er sammenhenger mellom hva som gj{\o}res i oppstartsfasen og hvordan det g{\r a}r med gjennomf{\o}ringen av IT-utviklingen?Hvordan b{\o}r oppstartsfasen av smidig IT-utvikling gjennomf{\o}res?Med oppstartsfasen menes her den delen i IT-utvikling som starter med identifisering av behov og slutter der selve utviklingen av programvaren starter. Eksempler p{\r a} aktiviteter som gj{\o}res i denne fasen er behovsanalyse, kravanalyse, konseptevaluering og konseptvalg, estimering av kostnader, estimering av kalendertid, estimering av nytte (gevinster), samfunns{\o}konomisk analyse, utarbeidelse av business case, utarbeidelse av plan for gjennomf{\o}ring av arbeid, budsjettering. I Statens prosjektmodell dekker oppstartsfasen idefasen, konseptevalueringsfasen og forprosjektfasen. I Kapittel 1 argumenterer vi for at mens det er god grunn til {\r a} diskutere hvordan og hvor grundig og detaljert en oppstartsfase skal gjennomf{\o}res, s{\r a} er det vanskelig {\r a} tenke seg at offentlig sektor vil kunne (eller burde) investere store bel{\o}p i IT-utvikling uten at behov, l{\o}sningsalternativ og l{\o}nnsomhet, gjennom estimering av kostnader og nyttevirkninger, er analysert og vurdert. Med andre ord, mange offentlig investeringer vil kreve en oppstartsfase, uansett grad av smidighet i gjennomf{\o}ringen av IT-utviklingen.I Kapittel 2 beskriver vi f{\o}rst hvordan oppstartsfasen ser ut for de st{\o}rste offentlig IT-prosjektene, det vil si de som f{\o}lger Statens prosjektmodell og for prosjekter som f{\o}lger Prosjektveiviseren. Deretter gir vi en beskrivelse av ulike tiln{\ae}rminger for oppstart, finansiering og gjennomf{\o}ring for produktorganisert IT-utvikling organisert med permanente team. Her p{\r a}peker vi at det ikke trenger {\r a} v{\ae}re et enten-eller valg, eller n{\o}dvendig motsetningsforhold, mellom prosjekt og produkt-organisering av IT-utvikling. Deretter gir vi noen betraktninger over hvilke f{\o}ringer prinsipper for smidig IT-utvikling kan gi for oppstartsfasen. Til slutt i kapitlet rapporterer vi fra en sp{\o}rreunders{\o}kelse om oppstartsfasen i offentlig sektor, sammenlignet med privat sektor. Denne unders{\o}kelsen ble f{\o}rst gjennomf{\o}rt i 2018 (ikke publisert) og deretter repetert i 2023 og gir mye av motivasjonen for viktigheten av v{\r a}r unders{\o}kelse av oppstartsfasen i offentlig sektor. Resultater fra unders{\o}kelsen tyder blant annet p{\r a} at:Gjennomsnittlig lengde p{\r a} oppstartsfasen til IT-utvikling i offentlig sektor, for prosjekter mellom 20 og 100 mNOK, gikk opp fra 1.5 {\r a}r i 2018 til 2.3 {\r a}r i 2023. For begge {\r a}rene brukte offentlig sektor omtrent det dobbelte av tid p{\r a} oppstartsfasen som i privat sektor.Oppstartsfasen i offentlig sektor oppleves av de fleste av respondentene {\r a} v{\ae}re for omfangsrik for {\r a} sikre god gjennomf{\o}ring av IT-utvikling. Dette hadde ikke endret seg fra 2018 til 2023.Budsjetteringsprosessen i offentlig sektor oppleves ikke {\r a} v{\ae}re godt tilpasset smidig IT-utvikling. Dette hadde heller ikke endret seg fra 2018 til 2023. I Kapittel 3 rapporterer vi fra den f{\o}rste av litteraturgjennomgangene. Denne har som m{\r a}l {\r a} identifisere og oppsummere resultater fra forskningen p{\r a} hvordan estimering av kostnader og nytte gj{\o}res i oppstartsfasen til smidig IT-utvikling, hvor gode estimatene er, og sammenhenger mellom hva som gj{\o}res i oppstartsfasen og hvor vellykket den smidige IT-utviklingen er. Vi identifiserte 42 relevante artikler med blant annet f{\o}lgende funn:Estimering av kostnader og nytte gj{\o}res stort sett p{\r a} samme m{\r a}te for smidig som for ikke-smidig IT-utvikling, med noen f{\r a} unntak der estimering av smidig IT-utvikling er vesentlig mindre detaljert.Estimering av kostnader er nesten alltid basert p{\r a} ekspertestimering.Tiden det tar for {\r a} utarbeide grunnlaget for estimeringen av kostnader og nytte i oppstartsfasen er i gjennomsnitt omtrent den samme for smidig som for ikke-smidig IT-utvikling.Optimalt omfang til oppstartsfasen for smidig IT-utvikling synes {\r a} v{\ae}re lavere n{\r a}r kompleksiteten IT-utviklingen er lav og erfaringsniv{\r a}et med lignende IT-utvikling er h{\o}y enn n{\r a}r dette ikke er tilfelle. Mer innsats p{\r a} overordnet estimering og planlegging i oppstartsfasen for smidige IT-prosjekter synes typisk {\r a} gi god effekt p{\r a} prosjektgjennomf{\o}ring, mens mer innsats p{\r a} detaljert estimering og planlegging gir typisk negativ effekt.Smidige IT-prosjekter varierer mye i estimeringsn{\o}yaktighet for estimater utarbeidet i en oppstartsfase, men har typisk mellom 10\% og 40\% underestimering av gjennomf{\o}ringstid og kostnad.M{\r a}linger av estimeringsn{\o}yaktighet for nytteestimater indikerer at i snitt blir ca 90\% av nytten estimert i oppstartsfasen realiseres, og at 90\% av de smidige IT-prosjektene leverer nytte minst p{\r a} det som oppfattes {\r a} v{\ae}re et akseptabelt niv{\r a}.Sammenhenger mellom hva som gj{\o}res i en oppstartsfase og grad av kostnadskontroll i gjennomf{\o}ringen av smidig IT-utvikling er i stor grad de samme som for ikke-smidig IT-utvikling. Planlagt fleksibilitet i leveranser og eksperimentering i oppstartsfasen synes imidlertid {\r a} v{\ae}re mer effektivt for smidig IT-utvikling, enn for ikke-smidig IT-utvikling.Sammenhenger mellom hva som gj{\o}res i en oppstartsfase og grad av realisering av nytteeffekter i gjennomf{\o}ringen av smidig IT-utvikling er i s{\ae}rlig grad relatert til evne til {\r a} formulere nytteeffekter slik at de lar seg evaluere og styre etter. Valg av passende budsjetteringsstrategi og kontraktstype, der for eksempel per time type kontrakter gir mer realisert nytte, synes ogs{\r a} v{\ae}re viktig.I gjennomsnitt lykkes smidig IT-utvikling bedre p{\r a} de aller fleste omr{\r a}der enn ikke-smidig IT-utvikling.I Kapittel 4 rapporterer vi fra den andre litteraturgjennomgangen. Her identifiserer og oppsummerer vi forskning, fra mange ulike domener, som inneholder empiriske resultater relatert til alternative aktiviteter i oppstartsfasen av produkt og tjenesteutvikling. Vi identifiserte 12 relevante artikler. Disse gjorde blant annet f{\o}lgende observasjoner:En mer smidig oppstartsfase, der planlegging gj{\o}res iterativt i gjennomf{\o}ringsfasen i stedet for {\r a} bli detaljert allerede i en oppstartsfase, synes {\r a} gi gode resultater p{\r a} kvaliteten til planene, gjennomf{\o}ringen og leveransene. Tradisjonelle planleggingspraksiser legger vekt p{\r a} etableringen av n{\o}yaktige krav og detaljerte planer. Dette g{\r a}r ofte p{\r a} bekostning av {\r a} fremme samarbeid og fleksibilitet til endringer.Det finnes mange alternative budsjetteringsprosesser og kontrakter i bruk. Erfaringer med disse er stort sett positive. Flere av disse budsjetterings- og kontraktstypene gj{\o}r at oppstartsfasen til smidig IT-utvikling trolig vil kunne bli enklere og raskere.Flere av de foresl{\r a}tte ikke-tradisjonelle kontraktstyper og finansieringsmetoder vil kunne fungere bedre for smidige enn for tradisjonelle prosjekter. Kjerneelementene er fleksibilitet, samarbeid og risikodeling.Eksperimentering ({\textquotedblleft}agile trials{\textquotedblright}) som del av oppstartsfasen er rapportert {\r a} gi bedre kvalitet p{\r a} leveransene. I Kapittel 5 rapporterer vi fra v{\r a}re unders{\o}kelser av norske IT-prosjekter i offentlig sektor. Her analyserte vi 17 prosjekter som fulgte Statens prosjektmodell, 3 prosjekter fra forsvarssektoren og 10 prosjekter finansiert gjennom Medfinansieringsordningen. I tillegg analyserte vi oppstartsfasen til tre organisasjoner som alle hadde en produktorganisering av IT-utviklingen. Et utvalg av resultatene er gitt nedenfor.Resultater relatert til IT-prosjekteneRundt halvparten av de unders{\o}kte prosjektene hadde store avvik enten p{\r a} kostnader (\> 30\% avvik), tidsbruk eller levert nytte.F{\r a} av prosjektene som brukte Statens prosjektmodell passet inn i den sekvensielle modellen for oppstartsfase, med konseptevaluering, prosjektplanlegging og prosjektgjennomf{\o}ring gjennomf{\o}rt i en sekvens. Lengden p{\r a} oppstartsfasen bestemmes i relativt liten grad av st{\o}rrelsen eller lengden p{\r a} prosjektet. Kostnadsestimering av smidige IT-prosjekter synes {\r a} v{\ae}re basert p{\r a} samme estimeringsprosesser som for ikke-smidige, men {\o}kt smidighet ser ut til {\r a} kunne medf{\o}re at det estimeres p{\r a} et h{\o}yere abstraksjonsniv{\r a}. Det er sv{\ae}rt sjelden en realitetsvurdering av kostnadsestimatene fra ekstern kvalitetssikrer (KS1 og KS2). I stedet vurderes kvaliteten til estimeringsprosessen.Tidsestimater gis typisk mye mindre oppmerksomhet og har mindre grad av strukturerte prosesser, enn kostnad og nytte-estimater. Dette gjelder b{\r a}de for ekstern kvalitetssikring og i prosjektene.Nytteestimering best{\r a}r av mange ulike estimeringsprosesser, bestemt av hva som skal estimeres. Det er en mulig utfordring at beregning av kostnadsbesparelser basert p{\r a} innsparte minutter, ikke alltid er forenlig med organisasjonens mulighet til faktiske kostnadsbesparelser.Vi finner en svak positiv effekt av {\o}kt andel interne ressurser p{\r a} bedre prosjektutfall. Ingen prosjekter hadde mer enn 60\% interne utviklere, slik at dette sier ikke noe om {\o}kt andel interne utviklere utover 60\%.Effekten av {\o}kt prosjektst{\o}rrelse er s{\r a} {\r a} si null for kostnadsstyring og nytterealisering, og kun svakt positiv for tidsstyring og totalsuksess.En lengre oppstartsfase er forbundet med st{\o}rre grad av prosjektproblemer, uten at vi dermed kan si at en lengre oppstartsfase for{\r a}rsaker disse problemene.De tre viktigste {\r a}rsakene til prosjektproblemer som kunne tilbakef{\o}res til oppstartsfasen var opplevd {\r a} v{\ae}re i) for lite arbeid med {\r a} forst{\r a} kompleksitet og konsekvenser, ii) manglende forankring, involvering og dialog med involverte akt{\o}rer, og iii) for lite tid til kompetanseutvikling/oppstart uten ressurser med tilstrekkelig kompetanse. De viktigste oppstartsfase-faktorene for {\r a} lykkes var opplevd {\r a} v{\ae}re: i) klare prioriteringer og m{\r a}lsettinger, ii) stabilitet og kvalitet til ressurser brukt i oppstartsfasen, iii) ansvarliggjorte akt{\o}rer, og god forankring, iv) god kvalitet p{\r a} planlegging av gjennomf{\o}ringen, v) god kvalitet p{\r a} beslutningsgrunnlag, vi) ikke for detaljerte estimater, vii) h{\o}y grad av fleksibilitet i planen for gjennomf{\o}ring og i leveransene, viii) beslutningsmyndighet, og ix) god prosess for {\r a} finne riktige leverand{\o}rer. De viktigste forbedringsomr{\r a}dene for oppstartsfasen ble oppfattet {\r a} v{\ae}re: i) mindre detaljorientering i arbeidet med estimater og planer i oppstartsfasen, ii) mer fokus p{\r a} utarbeidelse av gode nyttestyringsplaner, iii) mer bruk av eksperimentering i oppstartsfasen, iv) bedre samhandling med eksterne kvalitetssikrere, v) starte med mindre leveranser, f{\o}r resten utredes og planlegges, vi) mer tid p{\r a} forankring og analyse i oppstartsfasen, vii) sikre at ressurser fra oppstartsfasen blir med i gjennomf{\o}ringsfasen, viii) mer fleksibilitet i hvordan oppstartsfasen gjennomf{\o}res. De viktigste hindrene for {\r a} f{\r a} til forbedringene var opplevd {\r a} v{\ae}re relatert til egen organisasjonskultur og prosesser, samt statens instrukser og krav til utredning og planlegging.Resultater relatert til ekstern kvalitetssikring (KS1 og KS2) i Statens prosjektmodellGjennomsnittlig varighet p{\r a} ekstern kvalitetssikring for de prosjektene som fulgte Statens prosjektmodell var 2.7 m{\r a}neder for KS1 (basert p{\r a} kun f{\r a} kvalitetssikringer) og 3.6 m{\r a}neder for KS2. Det ser ut til {\r a} ha v{\ae}rt en klar nedgang i tidsbruken p{\r a} KS2 fra f{\o}r 2020, med et gjennomsnitt p{\r a} 4.8 m{\r a}neder, til 2020 og senere, med gjennomsnitt p{\r a} 2.8 m{\r a}neder. Tidsbruken p{\r a} KS1 og KS2 synes {\r a} v{\ae}re godt motivert, b{\r a}de ut fra behovet til ekstern kvalitetssikrer for {\r a} sette seg inn i og modnes med hensyn til problemstillinger, og ut fra omfanget av aktiviteter som gjennomf{\o}res. Prosjektene er i stor grad forn{\o}yd med nytteeffektene av ekstern kvalitetssikring. Flere kvalitetssikrere p{\r a}pekte at det burde v{\ae}re, og trolig ogs{\r a} var, {\r a}pning for mer smidighet i oppstartsfasen. I s{\ae}rlig grad gjelder dette detaljeringsgrad p{\r a} l{\o}sning, estimater og planer i oppstartsfasen. Her kunne det v{\ae}re en konflikt mellom hva som tradisjonelt hadde blitt krevet av detaljering i grunnlagsdokumentene for ekstern kvalitetssikring, og hva s{\ae}rlig de mest smidige av prosjektene {\o}nsket {\r a} bruke tid p{\r a} i en oppstartsfase. I praksis fikk prosjektene i stor grad gjennomf{\o}re oppstartsfasen det med den detaljeringsgrad de mente var mest hensiktsmessig for deres form{\r a}l.For {\r a} effektivisere, og muligens forkorte, gjennomf{\o}ringen av ekstern kvalitetssikring ble f{\o}lgende tiltak foresl{\r a}tt: i) Kvalitetssikrer kommer tidligere p{\r a} banen, ii) Tidlig forventningsavklaring mellom kvalitetssikrer og prosjekt, iii) Bedre oppl{\ae}ring av prosjektdeltaker i sentrale prosesser og analyser i forkant av prosjektet, iv) Bruk av samme firma (og ikke for mange ulike) b{\r a}de p{\r a} KS1 og KS2.Resultater relatert til analyse av IT-utvikling organisert som produktutviklingOppstart i henhold til Statens prosjektmodell i organisasjoner med produktorganisering lar seg gjennomf{\o}re, men oppleves som tungvint og ikke optimalt. Det uttrykkes et sterkt {\o}nske om {\r a} utforske mulighetene for alternative m{\r a}ter for finansiering og oppstart av denne m{\r a}ten {\r a} organisere IT-utviklingen p{\r a}. Forbedringsforslag omfatter b{\r a}de det {\r a} helt avskaffe prosjektfinansiering til fordel for fast finansiering, og det {\r a} ha en finansiering bedre tilpasset smidig utvikling, for eksempel gjennom inkrementell finansiering og kontinuerlig kvalitetssikring.I Kapittel 6 gir vi anbefalinger basert p{\r a} resultatene fra hele rapporten. Anbefalingene inkludere blant annet:Kortere og enklere oppstartsfase av smidig IT-utvikling b{\o}r v{\ae}re et m{\r a}l for mange prosjekter. Dette gjelder i s{\ae}rlig grad for prosjekter der kompleksitet og risiko i gjennomf{\o}ringen er relativt lav, og der gjennomf{\o}ringsdelen er tenkt gjennomf{\o}rt med h{\o}y grad av smidighet. Grundighet og varighet til oppstartsfasen b{\o}r v{\ae}re bestemt av kompleksitet og risiko til IT-utviklingen, og sv{\ae}rt komplekse prosjekter vil fortsatt kunne kreve en grundig og omfattende oppstartsfase.Ett alternativ, eller supplement, til {\o}kt grundighet i oppstartsfasen for sv{\ae}rt komplekse prosjekter er {\o}kt bruk av smidige elementer. Dette kan for eksempel bygge p{\r a} {\o}kt grad av eksperimentering og utpr{\o}ving (hypotesetesting, {\textquotedblleft}fail fast{\textquotedblright}, {\textquotedblleft}agile trials{\textquotedblright}).Bruk av samme personer i oppstarts- og gjennomf{\o}ringsfase.{\O}kt {\r a}penhet for (eksperimentering med) finansieringsmodeller bedre tilpasset smidig IT-utvikling.Eksperimentere mer med og samle inn erfaringer med bruk av {\textquotedblleft}Design to cost{\textquotedblright} (DTC) og {\textquotedblleft}Design to time{\textquotedblright} (DTT).Mer vektlegging av grundighet til kjernekomponentene i oppstartsfasen, det vil si de komponentene som er erfart {\r a} v{\ae}re viktigst for {\r a} lykkes med gjennomf{\o}ringen.Hva som estimeres og p{\r a} hvilket abstraksjonsniv{\r a} det estimeres for smidig IT-utvikling b{\o}r avhenge av grad av erfaring med lignende IT-utvikling, grad av usikkerhet i gjennomf{\o}ringen og reelt behov for detaljering.Mer fokus p{\r a} gode prosesser for, og kvalitetssikring av, estimering av kalendertid.Nytteestimeringen b{\o}r kobles bedre opp mot styringen av smidig IT-utvikling. Dette omfatter blant annet bedre formuleringer av nytteeffekter, slik at de kan brukes til underveis nyttestyring og evalueres i etterkant, samt god kobling mellom m{\r a}lsetninger p{\r a} ulike niv{\r a}, nytteeffekter og leveranser.Informere bedre om og bli bedre p{\r a} {\r a} bruke fleksibiliteten og mulighetsrommet til Statens prosjektmodell, og klargj{\o}re at prosjekt- og produktorganisering kan fungere sammen og ikke n{\o}dvendigvis er enten-eller.Dagens varighet p{\r a} ekstern kvalitetssikring i Statens prosjektmodell, b{\r a}de KS1 og KS2, synes {\r a} v{\ae}re godt begrunnet, men kan trolig effektiviseres og kortes ned dersom kvalitetssikrere involveres tidligere.Krav om dokumentasjon av estimeringsprosessen, b{\r a}de for {\r a} gi insitament til bruk av gode estimeringsprosesser og for {\r a} muliggj{\o}re ekstern kvalitetssikring av estimatene.Utnytt mulighetene for nyttestyring enda bedre i Medfinansieringsordningen.Spredning av kunnskap om og erfaringer med hvordan nyttestyring gj{\o}res i oppstartsfasen for IT-prosjekter finansiert av Medfinansieringsordningen til andre deler av offentlig sektor, deriblant prosjekter som f{\o}lger Statens prosjektmodellVurdering av bruk av {\textquotedblleft}beyond budgeting{\textquotedblright} prinsipper, det vil si l{\o}pende vurdering av s{\o}knader og finansiering i stedet for kun en gang i {\r a}ret, for MedfinansieringsordningenI Kapittel 7 gir vi noen overordnede konklusjoner relatert til hvordan behov fra finansieringssiden, som behov for {\r a} analysere flere alternativ, l{\o}nnsomhet og ha en initiell plan for gjennomf{\o}ring, og {\o}nsker fra IT-utviklingsmilj{\o}ene for at mer fleksible finansieringsm{\r a}ter og mer smidighet i utviklingen lar seg forene. Vi introduserer ogs{\r a} et Cynefin-basert rammeverk som, sammen med resultatene presentert i rapporten, vil kunne brukes til hjelp for {\r a} utforme en hensiktsmessig oppstartsfase for smidig IT-utvikling. Her b{\o}r IT-utvikling karakterisert som enkel utforme en sv{\ae}rt rask og overordnet oppstartsfase, men med de aller meste av de tradisjonelle aktivitetene. IT-utvikling karakterisert som komplisert vil kunne gjennomf{\o}re en tradisjonell oppstartsfase, om enn kanskje raskere og mer overordnet enn hva som er typisk i dag. Det er IT-utvikling karakterisert som kompleks som vil ha mest nytte av og trenge en alternativ oppstartsfase, der dagens instrukser og prosjektmodeller passer d{\r a}rligst. Denne oppstartsfasen b{\o}r i stedet v{\ae}re utpr{\o}vings-, iterasjons- og l{\ae}ringsbasert, og der l{\o}sninger og planer gradvis lar seg utvikle. Her vil det trolig ogs{\r a} v{\ae}re behov for alternative finansieringsmetoder.Vi avslutter med noen betraktinger om at vi ogs{\r a} m{\r a} regne med store endringer i tiden framover, for eksempel basert p{\r a} {\o}kt bruk at utviklingsverkt{\o}y basert p{\r a} kunstig intelligens, som gj{\o}r at ogs{\r a} utviklingsprosesser og oppstartsfaser vil m{\r a}tte endre seg. Vi trenger dermed et kontinuerlig fokus p{\r a} utpr{\o}ving av ulike prosesser og organiseringsprinsipper, innhenting og oppsummering av erfaringer, samt deling og formidling av erfaringene. Ogs{\r a} dette i god smidig {\r a}nd. [1] Forskningen er finansiert med midler fra Concept-programmet og med egeninnsats av ressurser fra EDOS-senteret for {\r a} muliggj{\o}re {\o}kt omfang av datainnhenting og mer analyse (EDOS: Effektiv Digitalisering av Offentlig Sektor. Et forskningssenter ved Simula Metropolitan Center for Digital Engineering finansiert med midler fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet.)},
  year = {2024},
  volume = {Concept Rapport nr. 78},
  publisher = {Ex Ante adademisk forlag},
  issn = {0803-9763},
  isbn = {978-82-8433-052-5},
}